4月下旬，国家能源局先后两次召开能源发展“十三五”规划征求意见会，“十三五”能源规划呼之欲出。近两年，中国多年的能源需求高增长回落到平稳低增长的“新常态”；去年底达成的联合国气候变化《巴黎协定》确认了各国政府走低碳发展道路、降低化石能源依赖、并力争将温升控制在1.5度以内的全球远景。

　　不久就要出台的“十三五”能源规划既要适应新形势，同时还需肩负推动能源革命、衔接2020年“后巴黎时代”的责任，其历史意义与难度不言而喻。

　　在“十三五”能源规划制定的这个重要时间点上，国际环保组织绿色和平整理了中国“十二五”能源规划与实际发展数据。总体而言，“十二五”能源规划兑现情况呈现“一高一低”，即化石能源侧目标“虚高”，节能减排和可再生能源发展被“低估”。

　　我们呼吁“十三五”能源规划制定者能够充分注意这一情况，增强规划的前瞻性，从而让规划更有效地指导行业发展。下面提出绿色和平的三个观察，以资借鉴。

　　观点一

　　十二五期间，煤电扩容三分之一，无论总体规模、还是西部煤电基地扩张速度均不及“十二五”规划预期，即便如此，煤电依然严重过剩。这反映出“十二五”规划对煤电项目的发展过于乐观、宽松。

　　2010年，中国煤电装机6.6亿千瓦。根据《能源发展“十二五”规划》设定的目标，煤电装机在“十二五”期间会以年7.8%的平均增长率，于2015年达到9.6亿千瓦。

　　然而，2015年，中国实际煤电装机仅为8.8亿千瓦，未达到预期。分析其原因，首先，受中国经济走势变化及结构调整的影响，电力需求增速持续放缓， 2015年全社会用电量仅同比增长0.5%；其次，“十二五”期间可再生能源装机猛增，开始替代存量。

　　即便如此，中国煤电装机量已经过剩。

　　特别是2015年，在“简政放权”的影响下，煤电项目的审批权由中央正式下放到地方，统筹规划的缺失导致了市场对电力低速增长“新常态”的忽视，大批煤电项目受批上马。

　　根据由华北电力大学煤电经济性研究课题组于今年4月发布的报告《中国燃煤发电项目的经济性研究》，中国煤电全行业亏损很可能在2017年到来。

　　西部九大千万千瓦级煤电基地的建设曾被“十二五”规划和能源发展中长期规划作为重要任务。根据绿色和平的整理，五年来西部煤电装机规模的全国占比的确在逐步上升。

　　不过，就绝对量来看，煤电基地的扩张并没有达到当初雄心勃勃的预期。比如陕北基地2015年煤电装机规模860万千瓦，仅为2010年地方提出的“十二五”末预期6000万千瓦左右装机规模的15%，宁东和锡林郭勒的达成率更是低于10%。与此同时，除哈密基地不降反增以外，其他八个煤电基地的规划规模在不断被削减，从规划文本的变化来看，削减比例均达一半以上。