引言

       随着世界经济的快速发展，全球能源消耗呈爆发式增长，非可再生能源储量正以每年150亿吨标准煤的速度减少，能源的稀缺性使得能源问题已演变为世界各国的能源战略问题。在当前形势下，我国日益增长的能源消耗与不合理的能源消费方式和消费结构之间的矛盾越来越凸显，突出表现为严重的环境污染与生态破坏。据国家气候变化专家披露，北京空气中PM2.5的2/3和温室气体的3/4来自化石燃料的燃烧。

       2014年6月，习近平总书记提出“积极推动中国能源生产和消费革命”的重大命题，要求从能源消费革命、供给革命、技术革命、体制革命和国际合作等五个方面入手，缓解能源供需压力，保障能源战略安全。2015年11月，“十三五规划纲要”发布，明确指出支持新能源产业发展，加快新能源领域核心技术突破。在优化能源结构和机制体制方面着重提出“提高非化石能源比重，推动煤炭等化石能源清洁高效利用”以及“改革能源体制，形成有效竞争的市场机制”的总体目标和总要求，将有力助推未来新能源产业的快速发展。2016年2月，国家能源局通过了《国家能源局2016年体制改革工作要点》，布局了全面深化改革过程中能源供给侧的7项重点工作，明确了对于破解新常态下能源发展面临的传统能源产能过剩、可再生能源发展瓶颈制约、能源系统整体运行效率不高等突出问题。由此，本文就中国日趋严峻的能源供需矛盾，讨论目前主要的能源政策方向与目标，针对能源行业市场失灵问题，提出中国未来能源政策创新选择的建议。

       煤炭、石油和天然气是中国传统的三大支柱能源，其中煤炭资源储量丰富，消耗量大，是中国的主体能源，也是保障能源安全的关键所在。伴随经济的快速发展，中国的能源消耗总量逐年上升。2014年能源消费量分别为2000年、2005年和2010年的2.90倍、1.63倍和1.18倍。不断增长的能源消费总量使中国的能源供需缺口不断扩大，近年来对外依存度上升较快，2012年已达到18.3%。

       （一）  煤炭消费比重大，环境污染严重

       在我国一次能源消费结构中，煤炭消费所占比重高达66%，油气消费比重为23%，以风能、太阳能为代表的可再生清洁能源比重为11%，而全球一次能源消费结构中，煤炭占比30%，油气占比56%。中国煤炭资源在开发利用过程中的低效和污染问题亟待解决。

       1．开采、加工转换和储运及终端利用过程中的损失和浪费惊人。据统计，我国煤炭利用效率仅为36.3%，比发达国家低约10%。普遍存在煤矿开采方式粗放，回采率低等问题，导致煤炭资源及其伴生矿的浪费。同时深加工技术、流通加工（如洗煤、配煤）及综合利用等方面也亟待给予重点扶持。

       2．使用过程的环境损害大。煤炭燃烧产生大量的污染物质，如SO2和NOx及烟尘等。全国烟尘排放量的70%、SO2排放量的85%、NOx的67%、CO2的80%皆来自于燃煤，煤炭燃烧过程是中国最大的空气污染源。

       在煤炭的消费结构中，电力用煤比例最大，2012年占煤炭消费量50.6%。在当前环境成本未实现内部化的情况下，煤电的竞争优势明显。但随着国家对环境污染的管理力度不断加强，煤电企业的环境治理成本也将不断提升。根据国家最新公布的NOx排放标准，燃煤电厂必须在前后端同时加装脱硝装置才能有效达到国家排放标准要求，煤电价格机制将借此得到完善，进而使煤电的竞争优势逐渐被削弱。

       （二）油气资源供需缺口大，对外依存度高

       1．中国的石油消费量近10年间保持着稳步增长，2014年国内的原油消耗量已突破5亿吨。导致原油供需缺口持续扩大，由2005年的1.44亿吨增加至2014年的2.98亿吨，10年间增长了2.1倍，石油对外依存度也由2005年的43.81%，增至2014年的58.66%，导致国家能源安全处于险局。

       2．由于受经济发展和环境保护拉动，特别是受雾霾天气治理影响，全国多个省份加快煤改气进程，中国的天然气刚性需求快速增长，2014年中国天然气表观消费量已增至1930亿立方米。由于现有天然气抽采能力无法与需求的快速增长相匹配，同时非常规油气资源的开发尚未形成规模，使得天然气对外依存度由2007年的5.7%激增至2014年的32.2%，供需失衡问题突出。

       中国的油气资源供需缺口大，对外依存度高，特别是石油，海上运输安全风险大，跨境油气管道安全运行难以保障，国际能源市场的价格波动进一步增大了国内能源供应的难度，中国的能源安全形势异常严峻。

       （三）  新能源产业尚不成熟，市场竞争力弱

       与传统能源相比，新能源发电以其可再生性和环境友好性，在中国电力结构中所占比重越来越大。预计到2030年，中国可再生能源发电在电力结构中的比重将达到40%。

       1．中国风能资源储量巨大，分布区域相对广泛，加之具有基地建设周期短等优点，在中国乃至世界新能源发电领域均占据主导地位。截至2014年，全国累计风电并网装机容量达96370兆瓦，预计到2030年，中国风力发电量将达到5亿千瓦。伴随风机制造技术的提升和风力发电机组国产化率的提高，以及风电产生和消纳系统匹配度的升级，风电的价格优势也将逐渐显现出来，届时其竞争力将得到进一步增强。

       2．太阳能作为世界上最丰富的能源，其发电技术是大规模发展可再生能源的主要方向，2014年中国太阳能全口径发电容量为2652万千瓦。尽管经过了大规模的技术攻关过程，但其成本电价依然居高不下，保持在0.8元/度左右，导致光伏发电目前依然属资本密集型产业，在电力市场，甚至是新能源电力市场缺乏价格竞争力。