22日，国家能源局下发《关于调整2016光伏发电建设规模有关问题的通知》，有人称此举是为了应对各地发改委/能源局的“先建先得”政策。从现实情况来看，光伏发电建设的指标一直处于紧缺状态，而地方发改委为尽快发展往往采用寅吃卯粮的办法，即先建先得。原本国家能源局为了简政放权、促进光伏建设而采取的放宽手段却因各地发改委的“倒逼”产生了无序发展等不良后果，因此把上述通知看作国能局的“拨乱反正”手段也不无道理。至于这一政策具体有哪些要点、相关人士有何看法，编者进行了整理。

       政策原文：“各省(自治区、直辖市)应严格按国家下达规模，全面采取竞争方式分配项目，超过国家下达规模建设的项目，一律不得纳入国家可再生能源发展基金补贴范围，由有关省级及地方政府自行解决项目补贴问题。”

       业内解读：尽管能源局对因地方政府问题导致的“无指标项目”给予一定程度的宽容处理(补发“指标”)，但对于各地发改委(能源局)的“倒逼”行为非常不满，因此才会在首条就声明立场。

       双方“矛盾”的根源要追溯到2013年8月，国家能源局印发《光伏电站项目管理暂行办法》。该办法规定光伏地面电站项目管理2014年开始实行备案制。备案制的推行本意是为了简政放权，加速光伏的建设速度。但总量控制还是握在国家能源局手里。

       “各地区按照国务院能源主管部门下达的年度指导性规模指标，扣除上年度已办理手续但未投产结转项目的规模后，作为本地区本年度新增备案项目的规模上限。国务院有关部门对符合条件的备案项目纳入可再生能源资金补贴目录。未纳入补贴目录的光伏电站项目不得享受国家可再生能源发展基金补贴。”即国家能源局每年下发的指标作为补贴的依据，获得指标了才能进补贴目录，才能拿到补贴。

       但后来部分省份显然没有遵守国家能源局的规定，通过先建先得等政策推动装机无序发展，目前全国指标缺口超过5GW。这次能源局的态度很坚决，不给地方政府收拾烂摊子，超出的部分要自行解决，能源局是不会多发指标的。

       政策原文：“有追加2016年度光伏电站建设规模要求的省(自治区、直辖市)可提前使用2017年建设规模，追加规模在其2017年应下达的建设规模中相应扣减。”“追加规模必须通过竞争方式分配，竞争工作由省(自治区、直辖市)发改委(能源局)负责组织，可采取单一电价竞争模式或综合评分竞争模式。采取综合评分竞争模式，电价权重不得低于30%。两种方式均不得设置最低限价。有关省(自治区、直辖市)发展改革委(能源局)在组织竞争分配时要考虑光伏发电成本降低实际情况，严格控制项目上网电价上限，对明显高于平均水平的项目不予认可。”

       业内解读：本次政策中反复强调的“不设下限的竞电价”，意味着国家对行业超额收益的态度已经是明确的不支持(相比今年5月份的含蓄措辞，目前的态度变得强硬)，国家补贴光伏的初心本身就不是让企业获得持续超额收益，而是为了促进成本下降和平价上网的早日到来，现在既然超额收益如此之高，那么正是到了该让补贴退潮的时候了。

       鼓励竞争性方式配置指标，除对电价的权重严格要求外，还要求不得设置最低限价。既部分解决了未获指标项目的问题，又可以节约补贴资金。今年能源局在初次下发2016年指标时，要求领跑者项目采取竞争性方式配置，普通电站指标鼓励采取竞争性方式配置。最后领跑者项目的竞电价政策效果十分显著，中标电价大大低于标杆水平。今后主管部门大力推广竞电价政策是必然的，另外还会根据各地政策的执行效果不断完善政策，如规定电价在评选中权重的下限以及规定不得设置最低限价，以应对部分地区在实际操作中将电价权重设置过低甚至设置最低限价的做法，最大化竞电价政策对于降低上网电价、节约补贴资金的效果。由此看来，2017年下发指标时，普通电站的指标很可能也将通过竞争性方式配置，且要求会更严格。

      某光伏逆变器领域专业人士：使用竞价和提前使用指标的打补丁方法，补上了部分窟窿，更应该想想如何不要让窟窿越来越大，不要每年都打补丁。

       某光伏媒体人：增补指标方案来了，增补的从17年的指标里扣!只有湖北、黑龙江因为竞价方案做的好，单独奖励，金寨的继续执行

       变压器行业某业内人士：下午刚看完IHS明年7%增长的报告，看到“特急”不由得一抖啊……能源局：玩超脱的允许你寅吃卯粮，但也得抢食吃;别太过分，要不让你明年饿肚子。

       点评：光伏电站指标短缺的背后，折射的是负责顶层规划的国家能源局和作为规划的具体执行者的各省发改委/能源局之间的矛盾。由于国家能源局不是地方发改委/能源局的直属上级，在规划的具体执行中，中央对于地方的约束力不够。另外，能源局下发的文件属于部门规章，缺乏更高的法律效力，面对地方的不执行也无可奈何，只能依靠最后的补贴控制来约束。此次能源局的发文，既是为了解决现阶段部分省份建成的电站项目无法获得指标的切实问题，也向地方政府表达了强硬的态度。此次新增(跨年调配)指标，以预支的方式部分解决指标短缺的问题，对于指标缺口过大的省份，还要依靠后续的指标才能把窟窿堵上。

       可以看出，后续能源局新增指标将更严格，也会更倾向于“听话”(指标管理严格)的省份，对于弃光严重和指标缺口过大的省份，即使再给指标，也是以消化存量项目为主。指标短缺事件，也给电站投资商敲响了警钟，即不要对政策抱有幻想，认为政府最后一定会来救市。光伏电站属于资金密集型项目，在投资过程中一定要重视风险。

       另外，2017年普通光伏电站和领跑者项目均实行竞争性配置方式将是大概率事件，且相关要求可能会更为严格(包括规定电价在评比中的权重和禁止最低限价)，未来电站运营商盈利空间将进一步被压缩。