涉及光伏项目用地，国土资源部联合发改委等六部委出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规[2015]5号）明确，对于光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途的，在年度土地变更调查时做出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。对于项目建筑永久性占用未利用地部分，应依法按占用建设用地办理手续。 2016年11月国土资源部发布的《产业用地政策实施工作指引》再次明确，光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的，可按原地类认定和管理。其中未利用地按照土地调查成果认定，光伏方阵用地面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）核定。 此外，对包括分布式光伏在内的布点分散、单体规模小、对其他建筑物构筑物有密切依附关系的产业配套设施，允许在新供其他建设项目用地时，将其建设要求纳入供地条件。但是须遵守地役权，即在已有使用权人的土地、建筑物、构筑物上布设分布式光伏发电设施。 需要特别注意的是，随着光伏应用市场的规模扩大，光伏用地日益多元化，林光互补、农光互补、渔光互补等，新兴利用形式更须警惕用地“红线”。 林光互补 目前，各级地方林业局审批光伏用地的重要根据是2015年底国家林业局发布的《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》。要点如下： 禁止建设区域：各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域。 禁用土地：有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。 可林光互补地：对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。 Ps.光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。 农光互补 关于农光互补用地，国家层面暂未出台详细政策。但国土资源部明确回复网友：按现行政策，光伏用地占用农用地的，包括占用设施农业、农业大棚，均应办理农用地转用审批手续，依法不得占用基本农田。 2016年10月，国土资源部向天津市国土资源和房屋管理局回复关于光伏发电用地有关事项的函中也表示，“对于使用农用地新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、计划、转用、征收、供应手续，其中农用地的类型按照土地调查成果认定，光伏方阵的面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规[2015]11号）核定。” 可见对于农业光伏用地，政府态度依然严苛。企业若建设农光互补光伏发电项目，须谨慎办理农用地转用审批手续。 渔光互补 渔光互补项目所占用的水库、河流、湖泊等水域，更多的是地方政府出台了相关法律法规。 如《湖北省湖泊保护条例》明文规定，在湖泊保护区内，禁止建设与防洪、改善水环境、生态保护、航运和道路等公共设施无关的建筑物、构筑物。 《江苏省湖泊保护条例》指出，湖泊保护范围内，禁止建设妨碍行洪的建筑物、构筑物。在城市市区内的湖泊保护范围内，禁止新建、扩建与防洪、改善水环境以及景观无关的建筑物、构筑物。 《成都市绿地系统规划（2013—2020）》明确湖泊湿地蓝线60米内不可开发。 各地政策不一，特别提醒光伏企业在开发相关类型时，除了履行国土部门的审批程序之外，还应根据水利部门的法规如《防洪法》《河道管理条例》等取得审批程序，“小心使得万年船”。 总之，当下我国光伏电站用地政策仍存在监管部门众多、监管尺度不一、新型用地政策制定滞后等问题。面对客观环境，光伏企业开发各类光伏项目还须研读相关政策，认真开展项目前期的可行性研究，广泛征询相关政府主管部门和权威专业机构的意见，确保项目顺利开展。 |
